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新闻快讯——劳务常识:

英国促进贫困人群可持续就业政策及其借鉴(下)

作者:jnhzc 出处:原创 人气:1578

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三、启示与借鉴

促进贫困人群持续就业无疑是一种十分积极的反贫困路径。我国2004

年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将完善劳动与就业促进

制度作为全面推进依法行政的首要目标之一。此外,我国目前就业和

反贫困立法政策在此方面已给予了高度关注,如我国2008年施行

的《就业促进法》第25条规定,各级人民政府制定政策并采取措施对

就业困难人员给予扶持和援助;第54条规定了政府加强就业援助服务

工作,对就业困难人员实施重点帮助。尽管这些政策取得了一定成

效,但现实问题仍十分突出。2008年波及全球的金融风暴使780万农

民工中断就业而被迫提前返乡。下岗人员再就业十分困难。[15]城

市持续稳定就业的农民工占总比重仅为39%左右,而非稳定就业的农

民工占总比重的61%左右。[16]而就业不稳定会直接影响到贫困人

群的家庭生活与整个社会的稳定。借鉴英国上述政策经验,建议对我

国相关政策进行以下创新完善:

1.在贫困救助立法政策中引入促进被救助的贫困者持续就业的契约性

规定。有效反贫困不能仅靠政府还需要吸收社会各种力量的积极参

与,那么,如何参与才更为有效呢?这一直是困扰我国反贫困的一个

难题。在政策实践中目前明显存在两方面问题,一是贫困群体一般作

为被保护和关怀的对象,对他们的责任规定不是促进他们积极就业脱

贫,而是消极惩罚,如现行城乡居民最低救助制度大都规定了对采取

虚报、隐瞒等以违法手段骗取保障行为的批评教育或者警告、处罚等

措施;二是虽然注意到贫困者对反贫困过程的参与,但因缺乏有效的

形式导致效果尚不理想,如不少地方的农村扶贫开发存在政府单方决

定、着眼于整体目标的现象。以上情况不利于动员和利用贫困群体自

身资源,而且由于贫困人群就业不足,他们很易返贫。

从英国政策制度经验看,建立政府与贫困者的契约合作关系是比较有

效的选择。建议在我国反贫困政策完善时尝试引入这一制度形式。基

本思路是,除对完全丧失劳动能力者要实行基本生活保障外,对于具

有就业能力或潜力的贫困者,可要求他们承担参与培训、主动提高就

业、脱贫能力、积极寻找工作等责任,并将此作为享有政府救助福利

的条件,通过这种责任关系,促进其积极就业。同时对积极就业的贫

困者给予奖励,以充分调动他们就业的积极性。

2.通过具体的制度设计增强贫困人群可持续就业能力。英国政府将提

升贫困人群自身的就业竞争与维持工作能力作为促进贫困人群可持续

就业的核心制度之一。这与目前国际上颇为重视的发展型社会政策的

核心理念具有高度的契合性,即通过有效的政策、制度设计提高贫困

人群主动追求和改善个人生计能力。纵观我国反贫困与就业政策立

法,大都存在忽视增强贫困人群可持续就业能力的现象。例如,社会

救助特别是最低生活保障只是维持生存需要,农村扶贫开发资金大多

用于整体发展目标,我国《就业促进法》在帮助贫困人群增强就业能

力方面多属原则性、倡导性规定,缺乏可操作性和约束强制性责任规

定,难以达到预期的效果。英国的强制就业培训、就业激励、就业辅

导员等责任制度对我国颇有借鉴意义。

3.完善我国就业机会创造制度。就业机会对可持续就业有着重要的影

响,对贫困人群尤为重要。因为能力只是已经给定的“潜在的机会,

人们之所以无权就在于社会结构和资源缺乏,使得人们的现有能力不

能得到发挥。”[17]我国《就业促进法》第二章虽专门规定了要发

挥各级政府和社会组织的作用,积极创造就业机会,但从英国制度经

验看,我国政策制度还存在不少亟待完善之处,如创造就业机会路径

规定得过于狭窄,鼓励社会力量创造就业机会的措施不具体,政策指

导性强而法律约束性弱等。我国中小企业、社会组织都存在为贫困人

群提供就业机会的巨大潜力,可通过具体的政策措施加以挖掘利用。

我国对吸收残疾人就业的社会福利企业已有不少优惠措施,范围还应

扩展,已有制度应予以完善。

4.增加灵活就业规定。社会、科技的迅速发展必然会带来就业形式的

变化,贫困人群更需要多样化的就业形式以及相应的劳动保护。我国

已有相关规定,如1995年《国务院关于职工工作时间的规定》第5条

规定,因工作性质或者生产特点的限制,不能实行每日工作8小时。

这一规定主要针对不便实施标准工作日的工种,而且内容简单,就业

促进法也未进一步作出专门规定。建议从有利于促进贫困人群持续就

业的角度加以重视。

5.应加强我国贫困人群可持续就业政策立法的配套性和衔接性建设。

为实现贫困人群可持续就业,英国先后制定了1995年《求职者法》、

1998年《从福利到就业法案》、《2000年工作关系法》、《2002年

就业法》等,它们在原则上具有一致性,在形式上具有系统性、配套

性与协调性。而我国相关政策法制建设异常薄弱,在贫困者就业能力

建设、评估、就业激励等不少方面专门性政策立法尚属缺位,可深入

研究和借鉴英国的经验制度以完善我国相关的制度。(作者单位:华

中科技大学社会学系社会保障研究所)


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